2008 (Estudios)

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José BERMEJO VERA

REGIMEN DE LA INVALIDEZ (NULIDAD Y ANULABILIDAD) EN DERECHO ADMINISTRATIVO (Extracto).

(Pfr. Dr. José BERMEJO VERA. Catedrático de Derecho administrativo. Facultad de Derecho. Universidad de Zaragoza)

A) Para una visión esquemática de los problemas que plantea el régimen de la invalidez en Derecho administrativo, partimos del principio de legalidad (arts. 9. 3 y 103 de la Constitución Española -CE- de 1978), cuyo significado no suele ser bien conocido. Este principio implica que todos los Poderes públicos han de actuar siempre, y en todo caso, con la cobertura específica de las leyes, o sea, bajo el manto de una norma jurídica previa, de rango constitucional, legal o reglamentario, según los casos. No me extiendo en esta cuestión que haría más extensa de lo deseable mi breve ponencia.

La legitimidad del poder, en general, radica en la voluntad colectiva y, por ello, toda acción de los Poderes ejecutivos, más concretamente, de las Administraciones Públicas dependientes de los mismos, se halla rigurosamente sometida al imperio de la Ley, expresión formal de esa voluntad que procede del Poder legislativo. Por razones obvias, las Administraciones públicas, instrumento o brazo principal de los Poderes ejecutivos, deben respetar necesariamente la legalidad. Este principio de legalidad se reinterpreta ahora como “principio de juridicidad”. No es solamente que las Administraciones públicas se sometan a la norma jurídico-positiva, sino que, por añadidura, han de atenerse al contenido de las fuentes complementarias y las técnicas y principios jurídicos que las condicionan y vertebran. Un corolario imprescindible del principio de legalidad o, mejor, de juridicidad, es el control jurisdiccional.

B) Un breve inciso. No es fácil, empero, la distinción entre la acción política y la gestión administrativa. Los problemas que plantea la relación entre “política” y Administración pública -rectius, entre dirección política y gestión administrativa- son muy heterogéneos y complejos. Vaya por delante, sin embargo, que el principal de los problemas es precisamente determinar adecuadamente la frontera entre “fenómenos de expresión de la constitucionalidad” -vale decir, del Estado de Derecho contemporáneo- tan extraordinariamente imbricados que, por decirlo de algún modo sencillo, no pueden vivir el uno sin el otro.

En mi opinión, la “dirección política” hace referencia a aquellas formas de expresión de la constitucionalidad, de imprescindible existencia en el plano de las ideas que se conforman desde los “partidos políticos”. Las Administraciones públicas -también fenómeno plural, habida cuenta de las formas de organización política de los Estados de nuestro entorno (y hechas las salvedades que procedan)-, son estructuras orgánicas dependientes o subordinadas a los Poderes ejecutivos o gubernamentales -y, por supuesto, a los Poderes legislativos- expresan por lo común la voluntad de aquéllos. Por ello, no cabe duda de su inevitable y fluida interrelación y comunicación, además, y quizás también a causa de eso, de la existencia de ciertos conflictos de relevancia que se producen en el seno de dichas relaciones para cuya solución, ni hay previsiones jurídicas suficientes ni, en mi criterio, puede haberlas.

La “política” es fundamentalmente cuestión y responsabilidad de los partidos políticos que, de acuerdo con la Constitución española de 1978, son estructuras sociales que “expresan el pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación política” (art. 6), por lo que no es difícil imaginar. Conviene advertir, en cualquier caso, que la creación y el ejercicio de la actividad de los partidos políticos “son libres, dentro del respeto a la Constitución y a la Ley” y que “su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos” (ibidem). La “gestión administrativa” es responsabilidad de las Administraciones públicas, pero encabezadas indiscutiblemente por quienes, en los gobiernos, están designados por los partidos políticos auténticamente representativos de la voluntad popular en términos mayoritarios.

Surge entonces la cuestión de hasta qué punto es posible aislar una función política y una función administrativa, partiendo de las previsiones constitucionales, y, si es el caso, en qué medida se hallan comprometidos los intereses colectivos a cuya defensa y protección se dirige o deben dirigirse siempre los poderes públicos y cómo lograr un auténtico control democrático de aquellas funciones. Este control, desde luego, es la clave de bóveda del edificio del estado de Derecho. Y, si los mecanismos de control estrictamente político (renovación periódica de las elecciones, cuestiones de confianza o mociones de censura a Gobiernos, reprobaciones parlamentarias, etc.) son absolutamente necesarios para que no se desmorone ni agriete aquél, no menos importantes son las reglas del Derecho administrativo, a cuyo contenido están sometidas todas las Administraciones públicas -o debieran de estarlo, pues cada vez son más frecuentes las "escapadas"-.

Ahora bien, la distinción no puede justificar lo que algún importante sector de la doctrina española ha calificado como “principio  de reserva de administración”. Si se aceptase esta posición, fundamentada en los criterios de exención del control de los Tribunales sobre determinadas decisiones administrativas,  eso significaría que sólo las Administraciones Públicas se encontrarían constitucionalmente legitimadas para llevar a cabo actuaciones en determinadas zonas, ámbitos o sectores. Si esta tesis trata de contrarrestar el evidente escapismo o huída de las Administraciones públicas respecto del Derecho administrativo, esto no sería en modo alguno reprochable, porque, efectivamente, las constantes fugas de las Administraciones públicas respecto de su Derecho propio y específico, aunque toleradas o estimuladas por el Legislador, podrían atentar contra algunos constatados principios constitucionales (la participación de los ciudadanos, en general, y de los consumidores -arts. 105 y 51 CE-; la gestión pública de la Seguridad Social -art.129 de la Constitución (CE)-; la inspección y homologación del sistema educativo -art. 27.7 CE-; la protección del libre ejercicio de los derechos y libertades y la garantía de la seguridad ciudadana -art. 104 CE-; la participación en la elaboración de proyectos de planificación económica -art. 131 CE-; o el derecho a indemnización o por el funcionamiento de los servicios públicos -art. 106.2 CE-, etc.). Ahora bien, no debe entenderse o admitirse en modo alguno que existe una actividad administrativa que, por estar “reservada” –en el sentido de prevista- constitucionalmente a la Administración Pública, se halla exenta del control jurisdiccional, pues este control  es siempre posible, con independencia de que sean los propios Jueces y Tribunales quienes, dentro de su facultad exclusiva de juzgar, pudieran considerar innecesario entrar a valorar el fondo de las decisiones adoptadas en esos ámbitos.

Cuestión diferente es, a mi juicio, si existe una función política (¿o quizás función ejecutiva?) diferente a la función administrativa, exenta del control judicial. Ello deriva de cierta inevitable confusión entre el Poder ejecutivo (Gobierno) y la Administración (art. 97 CE), que tiene algún reflejo en la Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa con los llamados “actos políticos” o actos de dirección política. Estos actos derivados de actuaciones de naturaleza política o “de la actuación del Poder ejecutivo regido sólo por el Derecho constitucional” que se encuentran “en franca retirada en el Derecho público europeo” (así lo señala la Exposición de Motivos de la LJ), tampoco quedan totalmente exentos de control jurisdiccional pues, aunque ciertos aspectos de los mismos no están sometidos al Derecho administrativo, no son inmunes al control y, por ello, pueden ser enjuiciados por los Jueces y Tribunales (art. 2, a, LJ).

En España, se ha reavivado actualmente  la doctrina del acto político, cuyas dimensiones polémicas se reavivan periódicamente (Casos de "los papeles del CESID" y del traslado de la Comisión Nacional de la Energía a Barcelona).

C) Volvamos a la cuestión. Las Administraciones públicas, condicionadas por el principio de legalidad llevan a cabo su misión, a veces, en contra las determinaciones normativas o sin ajustarse estrictamente a ellas. El principio de legalidad implica, dicho sea muy simplistamente, que todas las actuaciones administrativas, especialmente en los supuestos en que dicha actividad afecta directamente a los derechos o intereses de los ciudadanos, deben ser consecuencia o efecto del ejercicio de una potestad que les ha sido otorgada por normas jurídicas. Estas normas, además, han de tener “rango de Ley” cuando la actuación administrativa se produzca en materias sometidas al principio de “reserva legal”.

Pero, por supuesto, el respeto de la legalidad es condición necesaria, aunque no suficiente. En efecto, la vinculación a la Ley puede ser negativa o positiva, es decir, puede entenderse como posibilidad de hacer todo lo que la ley no prohíbe (vinculación negativa), o como obligación estricta de hacer lo que la Ley manda (vinculación positiva). Como ha señalado rotundamente el Tribunal Constitucional,

“...por un lado, el principio general de libertad que consagra la Constitución en sus arts. 1.1 y 10.1 autoriza a los ciudadanos a llevar a cabo todas aquellas actividades que la ley no prohíba o cuyo ejercicio no subordine a requisitos o condiciones determinadas. Y, por otro lado, el principio de legalidad que consagran los arts. 9.3 y 103.1 CE ... impide a las Administraciones dictar normas (tampoco, por supuesto, actos) sin una habilitación legal suficiente...” (STC de 11 de junio de 1992).

Esto no quiere decir que la actividad de la Administración se limite a la ejecución de las disposiciones de la Ley. La actividad administrativa no es únicamente, ni siquiera de modo principal, jurídica. Cuando la Administración construye una obra pública, es obvio que no lo hace principalmente para ejecutar la legislación de obras públicas. Se trata de una actividad material para cuya ejecución, en la medida en que hayan de afectarse derechos de particulares, la Administración habrá de ejercitar una serie de facultades o poderes. Al aludir a la actividad de ejecución, se pretende indicar que la Administración pública ejerce la potestad de “expropiación forzosa” (adquisición de bienes sin el consentimiento de sus titulares, indemnizándoles y siguiendo el procedimiento legal -art. 33 CE y Ley de 16 de diciembre de 1954-) para cumplir sus tareas genéricas en supuestos concretos. Pero, esos poderes de la Administración -las potestades- han de estar expresamente previstos por el Ordenamiento jurídico.

Es verdad que, junto al principio de legalidad, la Constitución contempla el principio de eficacia. Pero la eficacia en las actuaciones administrativas no es a cualquier precio. La Administración debe respetar las normas del Ordenamiento jurídico que, de este modo, condiciona las tareas que le han sido asignada. Contrapeso necesario del poder de la Administración, exigido por el “parágrafo regio del Estado de Derecho" (W. Jellinek), es el procedimiento administrativo, que no se limita a las simples reglas de organización interna del trabajo en las oficinas públicas, sino que aporta todas las garantías a los ciudadanos. Y es precisamente en el "procedimiento", en sus diversas fases y trámites, donde hay que insertar la teoría de la invalidez, es decir, de la nulidad y anulabilidad.

D) La actividad de las Administraciones públicas se sustenta jurídicamente sobre tres conceptos básicos: potestad administrativa, acto administrativo y procedimiento administrativo. La potestad administrativa hace referencia a los “poderes” –y no a los derechos- de actuación administrativa que son capaces de  condicionar, aumentándola, disminuyéndola e incluso eliminándola en algunos casos, la esfera jurídica de los terceros administrados. Recordemos que las potestades administrativas están normativamente “tasadas”, de modo que las Administraciones sólo pueden llevar a cabo lo que las normas le facultan para hacer. En definitiva, la Administración carece de poderes genéricos o indeterminados.

La potestad habilita, pues, para alterar la esfera jurídica de los administrados, pero siguiendo determinadas formalidades y mediando determinadas circunstancias. de forma condicionada, es decir, comporta, a la vez que la existencia de un poder, la limitación de ese poder. El acto administrativo es el producto de la realización de esa potestad en un supuesto concreto. El procedimiento administrativo es el iter, el camino que las Administraciones públicas han de seguir para esa conversión de la potestad genérica en un acto administrativo concreto. Por supuesto, y como las potestades, el procedimiento administrativo está predeterminado por las normas y su finalidad principal es la individualización y fijación de los hechos, de las normas jurídicas aplicables y, en suma, de la decisión que debe adoptarse.

E) En todos los supuestos de incorrecto ejercicio de la potestad, se suele decir, de forma genérica, que la Administración “infringe” el Ordenamiento jurídico al actuar de modo irregular. Cuando las Administraciones públicas infringen las normas, material o formalmente, vulnerando el contenido sustantivo de algún precepto o las reglas jurídico-formales que condicionan el ejercicio de la actividad administrativa, sus decisiones -los “actos administrativos”- son inválidos.

La invalidez, sin embargo, no implica las mismas consecuencias jurídicas ni fácticas. En el momento en que hay actuación irregular, o sea, no conforme a las reglas y, por tanto, contra el principio constitucional de legalidad, los acuerdos, actos, decisiones de la Administración son “nulos de pleno derecho” o son “anulables”.  que son conceptos de consecuencias o efectos jurídicos diferentes. También pueden producirse en la actuación administrativa “simples irregularidades” que no provocan la invalidez de la misma.

La determinación de las infracciones del Ordenamiento jurídico que acarrean la invalidez del acto administrativo es imposible. Por ello, nuestra legislación prevé unas fórmulas generales: la nulidad o la anulabilidad, además de la ya mencionada irregularidad simple. Al contrario de lo que ocurre en el Derecho privado, en el que la diferencia entre la nulidad y la anulabilidad se encuentra sobre todo en la posibilidad de convalidación de los actos o negocios jurídicos viciados, en Derecho administrativo nulidad y anulabilidad son dos categorías fundamentalmente diferenciadas en lo que se refiere al control de los actos administrativos no válidos.

En efecto, la declaración de nulidad de pleno derecho de un acto administrativo puede conseguirse a través de la llamada “acción de nulidad” (art. 102 LAP) que cabe ejercitar sin límite de tiempo. Sin embargo, un acto anulable, o sea, en principio inválido, que no se impugna en el tiempo y forma previstos en la ley, se convierte en un acto firme, por  “consentido”, y, en consecuencia, jurídicamente válido.

Para saber cuando nos encontramos ante un supuesto de nulidad de pleno derecho o radical, de anulabilidad o de irregularidad simple, es preciso hacer una distinción clave y no fácil, según sea el tipo de infracción del Ordenamiento jurídico.

La regla general, en Derecho administrativo, es que los actos de la Administración contrarios al Ordenamiento jurídico son anulables. Pero, en supuestos excepcionales y expresamente previstos por la Ley, la infracción de las leyes provoca la nulidad radical o de pleno derecho de los actos administrativos.

Los supuestos de nulidad radical o de pleno derecho se encuentran enunciados en la legislación básica del Estado (art. 62 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre -LAP en lo sucesivo-).

Son nulos de pleno derecho (art. 62. 1 LAP) los actos siguientes:

a) los que lesionen derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional. Se reitera aquí la enorme importancia de los derechos fundamentales, garantizados en la Constitución, frente a las acciones administrativas que los menoscaben, perturben o eliminen. No obstante, resulta muy complicado conocer qué grado de afectación a estos derechos y libertades puede acarrear la nulidad radical del acto administrativo, a causa de la indeterminación del término “lesión”. Se trata de agresiones a estos derechos fundamentales que sea menester “restablecer o preservar”, lo que significa que han de ser vulneraciones evidentes de tales derechos;

b) los dictados por órgano manifiestamente incompetente.

c) los de contenido imposible.

d) los constitutivos de infracción penal o que se dicten como consecuencia de ésta.

e) los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.

f) los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieran facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.

h) las disposiciones administrativas inconstitucionales e ilegales, o las disposiciones retroactivas no favorables o restrictivas de derechos individuales. Es el supuesto de los reglamentos ilegales que, de acuerdo con lo previsto en la Ley, son nulos de pleno derecho, desde el momento en que vulneran de cualquier forma el Ordenamiento jurídico (art. 62.2 LAP).

F) Las normas –estatales o autonómicas- con rango de Ley pueden añadir otros supuestos de nulidad de pleno derecho.

Así, por ejemplo, se predica la nulidad radical en los siguientes supuestos:

1) la adjudicación de un contrato administrativo a quien carezca de la capacidad y solvencia exigibles, o que esté incurso en las prohibiciones legales (arts. 32 y ss. de la Ley de Contratos del Sector Público de 30 de octubre de 2007);

2) la contratación pública sin consignación presupuestaria previa (art. 46 de la Ley General Presupuestaria de 2003);

3) en el caso de que un órgano administrativo de selección de funcionarios haga una propuesta de un número superior de aspirantes al de las plazas convocadas para la función pública (art. 18. 5 de la antigua Ley de Medidas de Reforma de la Función Pública, de 1984. Pero, sorprendentemente, este supuesto de nulidad radical ha "desaparecido" del precepto homólogo (art. 61. 8) del Estatuto Básico del Empleo Público, aprobado por Ley de 12 de abril de 2007));

4) en el otorgamiento irregular o indebido de "títulos habilitantes", cuando se comprueba que no existen las condiciones definidas en la Ley (por ejemplo, art. 27 de la Ley de Protección de las Obtenciones Vegetales, de 7 de enero de 2000);

5) los acuerdos de las Entidades locales  que vulneren la prohibición de adquirir compromisos de gastos por un importe superior a los créditos autorizados (art. 173. 5 del RDL de 5 de marzo de 2004, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de Haciendas Locales);

6) los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias que se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento (art. 103. 4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción contencioso-administrativa -si se cita más tarde será como LJCA-);

7) los convenios o negocios jurídicos que el promotor de una actuación urbanística celebre con la Administración estableciendo obligaciones o prestaciones adicionales o más gravosas que las que procedan legalmente, cuando ello se haga en perjuicio ded los propietarios afectados (art. 16. 3 de la Ley de Suelo, de 28 de mayo de 2007);

8) en Derecho aragonés, los convenios urbanísticos con particulares en los siguientes supuestos:

a) Aquellos cuyo contenido determine la necesaria redacción de un nuevo Plan General o la revisión del vigente.

b) Los que permitan la percepción de cualesquiera prestaciones, en metálico o en especie, antes de la aprobación definitiva del instrumento de planeamiento correspondiente.

c) Los que prevean obligaciones o prestaciones adicionales o más gravosas que las que procedan legalmente sobre el ámbito objeto del convenio en perjuicio de propietarios afectados incluidos en dicho ámbito que no sean parte en el convenio incluso en aquellos supuestos en los que aun siendo asumidas únicamente por las partes firmantes del convenio, se prevea la posterior repercusión o asunción de dichas cargas, aun voluntariamente, por el resto de propietarios» (norma 18 del Decreto-Ley 2/2007, de 4 de diciembre, del Gobierno de Aragón, por el que se establecen medidas urgentes para la adaptación del ordenamiento urbanístico a la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, garantías de sostenibilidad del planeamiento urbanístico e impulso a las políticas activas de vivienda y suelo en la Comunidad Autónoma de Aragón).

G) Las demás infracciones del Ordenamiento jurídico no contempladas expresamente entre las causas de nulidad de pleno derecho, incluida, la “desviación de poder”, determinan, como regla general, la anulabilidad, o nulidad relativa (art. 63 de la LAP).

Son anulables los actos que carezcan de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o den lugar a la indefensión de los interesados. Hay infracciones formales, es decir, que vulneran las reglas de competencia o procedimiento,  y hay infracciones de fondo que vulneran el contenido sustantivo o material de las normas. La regla general es que las infracciones meramente formales constituyen irregularidades no invalidantes, es decir, que los actos administrativos afectados por dichas irregularidades poseen eficacia jurídica. En efecto, el incumplimiento de una regla de procedimiento (por ejemplo, no respetar un plazo, o notificar un trámite de forma defectuosa, etc.) no produce en principio la invalidez de la actuación, como expresión del principio antiformalista que significa que las formas están al servicio del fondo de los asuntos. Por lo demás, cualquier infracción sustantiva puede provocar la anulación, por ilegal, del acto administrativo.

H) En nuestra jurisprudencia existe una cierta tendencia a minusvalorar las consecuencias jurídicas de los defectos de forma, hasta el punto de que se ha llegado a decir que,

“la invalidez que viene originada por infracciones formales, bien sean éstas las constitutivas de nulidad de pleno derecho (...) ya se trate, con mayor razón, de las determinantes de la anulabilidad (...) requieren junto a la constatación de la existencia de la infracción procedimental o formal, el requisito esencial y finalista de que mediante ellas se haya causado indefensión a los interesados, excluyendo en consecuencia la de aquellos que hubieran permanecido idénticos y de aquellos otros en que no quepa hablar de indefensión para el interesado” (Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 6 de Junio de 1991). Este mismo criterio se mantiene en numerosas sentencias posteriores.

Sin embargo, cuando la legislación establece un trámite del procedimiento como “preceptivo”, el órgano administrativo responsable del correcto desarrollo procedimental está obligado a cumplirlo. No se puede dispensar a la Administración pública del cumplimiento de un requisito impuesto por el legislador, por lo que el órgano jurisdiccional de control deberá declarar la nulidad de los actos en cuyo procedimiento de elaboración se haya incumplido un trámite legalmente establecido como necesario, bien sea un trámite esencial, o bien que “carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin” (art. 63.2 LAP) por haberse realizado con graves irregularidades de procedimiento.

I) Por otra parte, es preciso diferenciar entre los efectos jurídicos de la nulidad y de la anulabilidad o nulidad relativa de los actos administrativos.

La nulidad radical o de pleno derecho produce efectos ex tunc (desde entonces), es decir, borra desde el origen del acto cualquier efecto producido, mientras que la anulabilidad sólo produce efectos ex nunc, (desde ahora), es decir, desde el momento en que se declara la anulación del acto, a partir de cuyo momento dejan de producirse los efectos del acto, siendo válidos los ya producidos. Los vicios que provocan la nulidad de pleno derecho pueden ser denunciados en cualquier momento e implican la desaparición de cualesquiera efectos que haya podido producir el acto administrativo nulo Los vicios del acto que provocan su anulabilidad están sujetos a plazos perentorios para su denuncia, a través de los correspondientes recursos administrativos o contencioso-administrativos. Un acto nulo de pleno derecho lo es siempre. Un acto anulable puede llegar a ser válido con el transcurso del tiempo.

Esta es una cuestión sumamente polémica y abierta a las soluciones más variadas. El "activismo judicial" encuentra aquí su terreno más abonado.

Y es que el planteamiento de la LJCA (arts. 67 y ss.), en lo que concierne a los contenidos del fallo de las sentencias, contribuye a la indeterminación jurídica del régimen de invalidez en Derecho administrativo. (Los casos del Barranco de Arás, en Biescas y de la Ciudad del Fútbol de Las Rozas constituyen un buen ejemplo).

J) Por último, hay ciertas formas de transformar en válidas actuaciones administrativas que, en principio, serían inválidas. La conversión y la convalidación  son fórmulas o técnicas jurídicas que permiten aprovechar aquellas actuaciones de los órganos administrativos que, o bien son jurídicamente correctas dentro de un procedimiento viciado, o bien son jurídicamente incorrectas para unos objetivos, pero pueden servir para otros fines igualmente públicos.

La conversión habilita a la Administración para transformar los efectos de un acto nulo o anulable en efectos válidos, siempre que el acto nulo contenga “los elementos constitutivos de otro distinto” (art. 65 LAP). Según esta fórmula, un acto de la Administración que adolece de vicios de legalidad puede transformarse en un acto válido, si se cambia el objetivo y éste es conforme con la naturaleza y requisitos de aquel acto. En otras palabras, y aunque resulta difícil que suceda, un acto administrativo inválido puede contener los elementos constitutivos de un acto válido. Por ejemplo, una “cesión gratuita” de bienes municipales a terceros , puede ser nula como tal cesión, pero puede convertirse en una concesión administrativa por un plazo limitado de tiempo, o una “concesión administrativa” puede ser invalidada como tal, pero transformada en válida como una simple “autorización”. Así lo ha considerado la jurisprudencia, cuando, por ejemplo, ha señalado que la decisión administrativa por la que se declara

“la intervención de una empresa, sobre la base de lo previsto en el art. 128.2 de la Constitución, era nula de pleno derecho, pero contenía los elementos constitutivos de otro acto distinto que sí hubiera sido válido, de modo que tal solución hubiera estado de acuerdo con la necesidad de mantener las potestades municipales para asegurar la prestación de servicios de primera necesidad” (Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 29 de marzo de 1996).

Más frecuente, y útil, es quizás la fórmula de la conservación. De acuerdo con ella, se permite a las Administraciones públicas que, cuando se declara la nulidad o se anulan actos administrativos, que salven -es decir, conserven- todos aquellos actos y trámites válidos, o cuyo contenido sería el mismo si no se hubiera producido el vicio de nulidad o anulabilidad (art. 66 LAP). Esta técnica, identificada con el aforismo utile per inutile non vitiatur, permite, por ejemplo, que la Administración mantenga los ejercicios de un concurso o de una oposición a los aspirantes que aprobaron válidamente dichos ejercicios, aunque la oposición o el concurso hubiera sido declarado nulo (Sentencia del Tribunal Constitucional -STC- de 18 de abril de 1989), y también que se mantengan los aspectos válidos de un proceso electoral viciado, por aplicación del criterio de evitar que una indebida ampliación de los efectos de la anulación pueda dañar derechos de terceros (STC de 15 de febrero de 1990).

Finalmente, la convalidación es una técnica filial de la conservación. Los órganos de la Administración pública pueden convalidar –o sea, ratificar una actuación o decisión de otros órganos- los actos anulables subsanando los vicios de que adolezcan. Si el vicio es de incompetencia jerárquica (pues la incompetencia material y territorial acarrean la nulidad de pleno derecho y no son subsanables), el órgano competente, si es superior jerárquico del que dictó el acto viciado, lo convalidará si lo estima oportuno. Cuando el vicio consista en una falta de autorización, el órgano competente para otorgar dicha autorización podrá convalidar el acto mediante el otorgamiento de aquélla (art. 67 LAP).

Pour citer cet article :

José BERMEJO VERA. «REGIMEN DE LA INVALIDEZ (NULIDAD Y ANULABILIDAD) EN DERECHO ADMINISTRATIVO (Extracto).». principal, NUL. Estudios sobre invalidez e ineficaciaNulidad de los actos jurídicos
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affiliation : Facultad de Derecho. Universidad de Zaragoza

fonction : Catedrático de Derecho administrativo